Kennedy School of Government  Case Program 

Kennedy School of Government  Case Program

CR14‐07‐1877.0

 

This case was written by Andrea Broaddus, a graduate student  in  the  John F. Kennedy School of Government�s  MPP/UP program, and Professor José A. Gómez‐Ibáñez, Derek C. Bok Professor of Urban Planning and Public Policy  at the Graduate School of Design and John F. Kennedy School of Government, Harvard University. The case is based  on public document and interviews and is intended for class discussion only and not as a source of primary data.  (0807)

Copyright © 2007 by the President and Fellows of Harvard College. No part of this publication may be  reproduced, revised, translated, stored in a retrieval system, used in a spreadsheet, or transmitted in any  form or by any means (electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise) without the written  permission of the Case Program. For orders and copyright permission information, please visit our website  at  www.ksgcase.harvard.edu  or  send  a  written  request  to  Case  Program,  John  F.  Kennedy  School  of  Government, Harvard University, 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138

Parking in San Francisco

San  Francisco  has  a  reputation  as  a  trend‐setter,  a  place  where  new  ideas  that  address  social  problems  can  gain  a  foothold.  And,  true  to  that  spirit,  in  2006  planners  in  the  City  and  County of San Francisco were promoting an overhaul of the city�s parking policy that they claimed  would correct unfair and unwise subsidies for automobile users. The effort, led by Tilly Chang of  the County Transportation Authority and Ken Rich of San Francisco Planning Department, was  designed  to allow market forces to play a greater role  in determining parking costs by, among  other  things,  raising  the  price  of  residential  on‐street  parking  in  neighborhoods  where  it  was  scarce, and raising parking meter rates on downtown streets, and amending zoning provisions that  specified  the  minimum numbers of off‐street parking spaces that developers of new residential  and commercial projects had to provide.

The effort to evaluate the proposed reforms was  just beginning, but the initial reception  was  mixed.  The  strongest  support  came  from  environmentalists,  growth  management  activists,  and  affordable  housing  advocates  who  believed  that  under‐priced  on‐street  parking  and  mandatory provision of off‐street parking encouraged excessive automobile use and high housing  prices. Some neighborhood groups were also supportive, but others had misgivings that on‐street  parking might become unaffordable and that reducing requirements for off‐street parking would  only exacerbate the shortage of on‐street spaces. The reaction among real estate developers also  varied. Builders of  low‐income housing were supportive, but builders of more upscale housing  were  concerned  that  proposals  to  replace  the  minimum  off‐street  parking  requirements  with  maximums would make new housing units harder to sell.

 

 

Parking in San Francisco _____________________________________________________ CR14‐07‐1877.0

The High Cost of Free Parking

The  changes  that  San  Francisco  was  considering  represented  a  radical  departure  from  traditional parking policies in American cities, and were inspired in large part by the scholarship  of  Don  Shoup,  a  professor  of  planning  and  economics  at  the  University  of  California  at  Los  Angeles. Shoup had just published a book summarizing his many years of research into the origins  and problems of American parking policy, titled The High Cost of Free Parking1. The book and his  ideas on how to reform parking policy were receiving significant attention from city planners and  local  politicians.  Shoup  argued  that  free  parking  was  something  most  Americans  expect  when  making  travel  choices.  It  was  so  routinely  provided  by  shop  owners,  employers,  and  home  developers  that  parking  only  became  a  consideration  in trip planning when  it was not free. By  tradition,  citizens  and  city  planners  assumed  that  cities  would  provide  free  curbside  public  parking  and  that  developers  would  provide  additional  free  off‐street  parking  for  the  traffic  generated by the activities on their sites.

Cities  usually  required  developers  to  provide  a  minimum  number  of  off‐street  parking  spots based on land use. The typical municipal zoning ordinance stated that �In connection with  the use of each lot, sufficient off‐street parking space shall be provided to meet the demand created  by all activities on the lot.� Few cities bothered to conduct a site‐specific analysis to establish how  much  parking  was  �sufficient�  but  relied  instead  on  guidelines  published  by  the  Institute  of  Transportation Engineers. The common practice was to require at least 3 to 4 off‐street parking  spaces per 1,000 square feet of office space, for example, and at least 1 or 2 off‐street parking space  per  residential  dwelling  unit.  If  a  building  required  zoning  variances,  however,  the  minimum  parking requirement often became the base for negotiating a higher number of off‐street spaces.   Planning  commissions  and  neighborhood  groups  could  spend  hours  wrangling  over  parking  provisions, often adding project costs and delays.

Shoup argued that these expectations and requirements led to an enormous oversupply of  parking  that  encouraged  excessive  automobile  use  and  increased  air  pollution  and  traffic  congestion. Free or under‐priced on‐street parking gave drivers an incentive to cruise the streets  looking for an open spot rather than pay for an off‐street space. His studies suggested that cruising  accounted for as much as a third of traffic in crowded business and residential districts. Cruising  ate up drivers� time, slowed other motorists and public transit vehicles, and added to air pollution.

Similarly, zoning requirements to provide large numbers of off‐street spaces at offices and  stores  encouraged  most  employers  and  merchants  to  offer  free  parking  to  employees  and  customers.  And  the  minimum  parking  requirements  for  residential  developments  insured  that  commuters and shoppers would have an apparently �free� parking space at home as well, since a  residential unit and its associated parking spaces were typically sold by developers as a package,

1 Don Shoup, The High Cost of Free Parking (Chicago: Planners Press, 2005).

2

 

 

Parking in San Francisco _____________________________________________________ CR14‐07‐1877.0

or  bundle,  rather  than  separately.  The  reality  was  that  off‐street  parking  requirements  added  significantly to the costs of commercial and residential developments, and these costs were passed  on to homebuyers and customers in the form of higher prices.

Overabundant  parking  also  affected  urban  design  and  how  cities  grew  geographically.  The average parking space required 300 square feet. Many suburban cities required two parking  spaces per new residential unit built, so that a condominium building with 50 units would need  100 new, off‐street parking spots. It was usually cheapest to provide these spaces on a surface lot,  meaning that the condominium would be surrounded by 30,000 square feet, or two‐thirds of an  acre,  of  parking  lots.  Shoup estimated that there were three parking spaces for each of the 230  million motor vehicles in the United States, which meant that an area equivalent in size to the state  of Connecticut was covered with parking.

The ultimate solution to managing parking supply, Shoup argued, was to let the market  do the planning. �Cities can and should regulate off‐street parking to improve its quality, but they  should  deregulate  its  quantity  and  instead  charge  market  prices  for  curb  parking,�  he  recommended.  2 On‐street parking meters should be priced such that occupancy is 85 percent in  peak hours, for example, so that drivers can find an open spot without too much cruising. The  parking  spots  would  go  to  those  who  valued  them  most.  Thus  higher  parking  charges  would  amount to a progressive tax on the wealthy, Shoup argued, even though the poorest drivers would  have to walk further. Moreover, �letting market prices manage parking will take a heavy burden  off city councils, which now devote endless hours of uninformed debate to micromanagement of  parking for every land use�if cities let prices take care of parking, politicians will spend more  time debating public issues that really matter.� 3

Parking Demand in San Francisco

The  City  of  San  Francisco  was  the  home  to  about  18.6  percent  of  the  nine‐county  metropolitan region�s workers and 25 percent of its jobs. San Francisco was well served by public  transportation,  including  MUNI,  a  municipally  owned  cable  car,  street  car,  and  bus  operator;  BART, a regional subway system that connected downtown San Francisco with the communities  on the other side of the East Bay; CalTrain, a commuter rail service to the south, and the Golden  Gate Transportation Authority, which operated express buses over the Golden Gate Bridge serving  the  city  from  the  north.  The  extensive  transit  services,  combined  with  high  levels  of  traffic  congestion,  meant  that  San  Francisco  residents  and  workers  relied  far  less  heavily  on  the  automobile  than  their  counterparts  in  other  American  cities.  Nevertheless,  there  were  still  a  substantial number of San Franciscans who used cars and parking spaces.

2 Shoup, Free Parking, p. 500. 3 Shoup, Free Parking, pp. 483-484.

3

 

 

Parking in San Francisco _____________________________________________________ CR14‐07‐1877.0

Residents.  The  largest  source  of  parking  demand  in  San  Francisco  was  residents  who  wanted  a  place  to  park  the  cars  they  owned.  San  Francisco�s  776,733  residents  lived  in  329,700  households and owned 365,009 motor vehicles, for an average of 1.1 per household (Exhibit 1).  Nearly  one‐third  (29  percent)  of  all  households  did  not  own  a  vehicle,  and  most  of  those  with  vehicles  owned  only  one  (42  percent)  or  two  (22  percent).  These  365,009  vehicles  required